陳錫文：中央不支持“讓農(nóng)民集中上樓”

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2013年中央“一號文件”全文今天（2月1日）公布。文件規(guī)定，農(nóng)村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農(nóng)民意愿，經(jīng)村民會議同意?！安惶岢⒉还膭钤诔擎?zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強制農(nóng)民搬遷和上樓居住?！?br /> 　　對此，中央農(nóng)村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在國新辦新聞發(fā)布會上表示，很多地方政府熱衷于讓農(nóng)民上樓，醉翁之意不在酒，而是為了“增加城市建設用地指標”，通過撤并村莊、減少宅基地面積來換取城市建設所需的征地指標。
　　這是中共中央首次就近年來各地熱衷的“農(nóng)民集中居住”明確表示態(tài)度。但是，“一號文件”也留有余地，僅僅是“不支持、不鼓勵”，而非“禁止”。這是因為，在東南沿海省份或一些省會城市，大多數(shù)農(nóng)民都已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民存在改善居住條件的真實需求。如果是自愿自發(fā)的“集中居住”，有利于高效利用現(xiàn)有村莊宅基地等集體建設用地，還能增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
　　他指出，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外拆并村莊和建設大規(guī)模農(nóng)民集中居住區(qū)的問題，涉及農(nóng)村的建設用地。隨著農(nóng)村人口的減少，一部分村莊空心化，居住和公共服務提供都不方便，有的地方就開始拆并村莊。但是，“很多地方積極拆并村莊的主要目的是增加城市建設用地。這些做法到底符合不符合法律和未來的方向，還在探討之中?！?br /> 　　　 陳錫文表示，這次一號文件明確提出“不提倡、不鼓勵在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外拆并村莊，建設大規(guī)模的農(nóng)民居住區(qū)”，主要基于兩方面原因。
　　一是農(nóng)村的主要產(chǎn)業(yè)仍然還是農(nóng)業(yè)，但拆并村莊后，生產(chǎn)上不如過去方便，也沒有解決農(nóng)民擴大就業(yè)的問題。所以在很多建了新村的地方能看到，青壯年勞動力仍然到外地打工，新村仍然是空村，村里仍然是留守老人、婦女和兒童。二是不少地方的村莊拆遷和合并，并不符合農(nóng)民的意愿。
　　陳錫文認為，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內，很多地方遲早會變成城鎮(zhèn)的一部分?！叭绻蠗l件，早一兩年晚一兩年，只要農(nóng)民有這個意愿就都可以，所以文件特別強調，村莊的拆并、農(nóng)民的遷移要充分尊重農(nóng)民的意愿，不能強迫拆并?！?br /> 　　各地之所以熱衷于“讓農(nóng)民上樓”，主要是利用了國土資源部“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策。該政策，最早始于2004年。其核心是村莊經(jīng)過整治和農(nóng)民集中居住，把騰出來的宅基地等農(nóng)村建設用地復墾為耕地。然后，市縣政府就可在年度用地指標之外，在城市近郊區(qū)征用等量的耕地，用于城市和工業(yè)建設。
　　　 在此過程中，由于在某一縣域內，耕地總量沒有減少，因而被稱為“城市建設用地的增加與農(nóng)村建設用地的減少相掛鉤?！被蛘虼?，近年來在中央嚴控耕地占用的背景下，江蘇、山東、河北、重慶、四川成都等地，都在嘗試擴大增減掛鉤的范圍。近年來，“增減掛鉤”越演愈烈，大多涉及村莊撤并和農(nóng)民集中上樓。
　　2010年以來，圍繞“增減掛鉤”試點，不少地方發(fā)生了多起強迫農(nóng)民集中上樓和強制拆遷等問題?！稗r(nóng)民被上樓”等故事，經(jīng)由媒體報道，引起了中央決策部門的警惕和關注。
　　2010年底，國務院專門發(fā)文要求規(guī)范“增減掛鉤”。這份題為《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)（2010）47號）指出：“少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍，突破周轉指標，違背農(nóng)民意愿強拆強建”，“必須采取有力措施，堅決予以糾正。”
　　　 該文件還明確要求，村莊“整治騰出的農(nóng)村建設用地，首先要復墾為耕地。在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設用地后，經(jīng)批準將節(jié)約的指標少量調劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村，切實做到農(nóng)民自愿，農(nóng)民參與，農(nóng)民滿意”?！?br />

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